* 结合司法实践，分析介绍房屋征收中疑难问题的争议焦点

* 选取大量案例，直观剖析房屋征收中司法实务的处理意见

本书从房屋征收补偿的实务角度，根据房屋征收补偿的一般流程，就征收实践中的容易产生矛盾纠纷的疑难问题，结合司法实践，对每个问题涉及的争议点以及司法实务的处理意见逐一进行分析介绍。同时，本书还选取了最高人民法院2016年以来所审理的部分案件以及全国法院审理房屋征收的典型案例，附在相关章节中。

张艳峰，江苏汇丰锦律师事务所主任，合伙人。主要业务领域包括：行政法法律业务、城乡规划与不动产法律业务、公司财税法律事务。具有中国注册会计师、税务师资格。

执业以来，张艳峰律师代理了大量的行政复议、行政诉讼案件以及非诉讼法律服务项目。现受聘担任南京市多家政府单位及企业的常年法律顾问，为南京市律师协会立法与行政法律事务专业委员会委员、南京市行政行诉法学研究会理事、南京市建邺区和南京市城管局系统的特邀执法监督员，南京市建邺区行政复议委员会委员。曾获南京市优秀青年律师、南京市律协业务创新优秀奖表彰。

第一章　总论

第一节　房屋征收的必要性原则

一、必要性原则的内涵

二、房屋征收必要性原则的具体表现

第二节　房屋征收实施主体的职责和责任

一、房屋征收与补偿的主体为市、县级人民政府

二、房屋征收与补偿工作由房屋征收部门组织实施

三、房屋征收与补偿的具体工作可以委托征收实施单位承担

第三节　被征收人的确定

一、房屋的界定

二、一般情况下被征收房屋所有权人的确定

三、特殊情况下被征收房屋所有权人的确定

第四节　房屋征收的一般程序

一、依建设单位申请，启动房屋征收程序

二、审查项目建设是否符合各项规划要求，保障性安居工程建设、

旧城区改建是否已纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划

三、确定征收范围

四、进行前期调查，对征收项目费用进行概算评估

五、对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理

六、房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府

七、对征收补偿方案进行论证、征求公众意见并修改和公布

八、进行社会稳定风险评估

九、补偿安置费用足额到位

十、作出房屋征收决定并公告

十一、选定评估机构

十二、对房屋组织调查登记并公布调查结果

十三、对征收房屋的价值进行评估

十四、被征收人选择补偿方式

十五、房屋征收部门与被征收人进行协商谈判

十六、订立补偿协议

十七、作出征收补偿决定并公告

十八、先补偿后搬迁

十九、申请法院强制执行

二十、对房屋进行拆除

第五节　被征收人的权利和义务

一、被征收人的权利

二、被征收人权利的行使

三、被征收人的义务

第六节　房屋征收中的举报与监督

一、被征收人的举报

二、房屋征收补偿过程中的监督

第七节　征收补偿档案的建立与征收补偿信息的公开

一、房屋征收补偿档案的建立

二、征收补偿信息的公开

第二章　征收决定的作出

第一节　征收目的

一、“公共利益”的具体范围

二、征收项目应当符合“四项规划”

三、“收购协议”的效力

第二节　旧城区改建的特别要求

一、“旧城区改建”的标准界定

二、“旧城区改建”的特别程序要求

三、因“旧城区改建”征收个人住宅进行产权调换的特别规定

第三节　征收范围的确定

一、集体土地上的房屋不能一并纳入征收范围

二、特定条件下征收范围可以突破项目建设的规划范围

三、征收范围的确定时间、确定主体

四、征收范围的确定不具有可诉性

五、征收范围确定后的工作要求

第四节　对未登记建筑的调查、认定和处理

第五节　征收补偿方案的制定

一、房屋征收补偿方案的论证与征求意见

二、房屋征收补偿方案不具有可诉性

第六节　社会稳定风险评估

一、社会稳定风险评估的含义

二、社会稳定风险评估不具有可诉性

三、不同阶段社会稳定风险评估工作的区别

第七节　征收补偿费用的足额到位

一、足额到位的理解

二、征收补偿费用的形式

三、补偿费用未“足额”的影响

四、补偿费用的追加

第八节　征收决定的作出和司法审查

一、房屋征收决定的作出

二、征收决定的公告

三、房屋征收与补偿的宣传、解释

四、对征收决定的司法审查

第三章　征收评估与补偿协商

第一节　征收调查

一、前期调查

二、正式调查

第二节　征收评估的一般程序

一、评估机构的选定

二、评估工作的工作流程

三、评估结果的补救程序

四、被征收人拒不配合的处理

第三节　影响房屋评估的因素

一、被征收房屋价值的内涵

二、对被征收房屋价值进行评估时应考虑的因素

三、划拨土地使用权的补偿

第四节　评估结果的公示、送达和异议

一、评估结果的公示、修正

二、评估报告的送达

三、对评估结果有异议的救济

第五节　房屋价值以外的补偿、补助和奖励

一、室内装饰装修的补偿

二、搬迁、临时安置补偿

三、停产停业损失的补偿

四、征收补助和奖励

第六节　房屋征收中的住房保障

一、住房保障权的内涵

二、我国住房保障的相关规定

三、应纳入住房保障的对象

四、禁止非法强制搬迁

五、各地住房保障制度的落实

第七节　征收补偿方式的选择

一、两种补偿方式的具体内涵

二、如何正确赋予被征收人选择权

三、侵犯选择权的不利后果

四、非住宅房屋的补偿方式选择

第四章　征收补偿

第一节　补偿协议的订立

一、补偿协议的订立

二、补偿协议的性质

三、补偿决定作出后能否再协商订立补偿协议

第二节　补偿协议的履行

一、补偿协议订立后，被征收人是否仍可以对征收行为提起诉讼

二、补偿协议的违约责任承担

三、补偿协议的解除、撤销与无效

四、补偿协议的约束力

五、被征收人不履行补偿协议的处理

第三节　补偿决定的作出和司法审查

一、补偿决定作出的情形

二、补偿决定的要求和内容

三、补偿决定的送达和公告

四、对补偿决定的司法审查

第四节　不合理迟延补偿的处理

一、导致迟延补偿的原因

二、对不合理迟延补偿的处理

第五节　房屋承租人和抵押权人的权益保护

一、房屋承租人的权益保护

二、房屋抵押权人的权益保护

第六节　公房承租人的权益保护

一、公房的分类

二、对公房承租人的补偿

三、公房承租人与征收行为、补偿决定行为之间均具有利害关系

第五章　强制搬迁

第一节　强制搬迁的实施

一、先补偿、后搬迁的理解

二、申请人民法院强制执行

三、强制搬迁的组织实施

第二节　强制拆除主体的认定或确定

一、强制拆除主体不明确的原因

二、对强制拆除主体进行认定或确定的原则

第三节　违法强制拆除的司法确认

一、违法实施强制拆除行为的情形

二、对强制拆除行为不服的救济

第四节　违法强制拆除的赔偿

附录：国有土地上房屋征收与补偿的相关法规文件

第一章　总论

我国的国有土地上房屋征收补偿制度由原城市房屋拆迁制度演变而来。1991年国务院颁布《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》），标志着我国独立的城市房屋拆迁制度的形成。

2000年7月1日实施的《立法法》确立了非国有财产征收的法律保留原则，该法第八条规定对非国有财产的征收只能制定法律，第九条规定“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。

2004年3月14日第十届全国人大第二次会议通过的《宪法修正案》，奠定了我国房屋征收立法的宪法基础。修正后的《宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

2007年3月16日第十届全国人大第五次会议通过的《物权法》第四十二条第一款将房屋征收法律保留原则具体化，明确规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”

2007年8月30日第十届全国人大常委会第二十九次会议通过了《关于修改〈城市房地产管理法〉的决定》，明确规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”该决定为国务院制定国有土地上房屋征收规定提供了授权依据。

2011年1月21日，国务院公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》），并自公布之日起施行，原2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。至此，我国的国有土地上房屋征收法律制度得以建立。

第一节　房屋征收的必要性原则

《征收与补偿条例》第二条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第三条规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。上述规定明确了我国国有土地上房屋征收与补偿的原则。本书从房屋征收补偿的实务角度，重点对房屋征收的必要性原则进行分析。

一、必要性原则的内涵

必要性原则是一项重要的行政法原则，有时也被称为“最少侵害原则”“最温和手段原则”等，一般是指行政行为应不超过为实现某种既定目标而必要的程度，也就是当为了实现某种既定目标而有多种可选择的手段时，行政机关应尽可能选择对相对人影响最轻、限制最少的手段。如对于违法企业，行政机关可以给予罚款、吊销执照或者责令停产停业的处罚，如果只需对企业处以罚款就可以达到制裁和防止其违法的效果时，行政机关就不能给予“责令停产停业”等其他影响过度的行政处罚方式。

必要性原则，一方面要求必须采取最轻微的手段，另一方面要求只有在最后关键时刻，没有其他手段可以取舍，而不得不采取激烈手段的情况下，才可以采取激烈手段。

我国《宪法》第十三条第一款规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，第二款规定“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，第三款才规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有彩站实行征收或者征用并给予补偿”。从上述法律条款的先后顺序来看，国家保护公民合法财产不受侵犯是一般原则，而因公共利益需要征收、征用是例外。这也反映了《宪法》对于财产征收的必要性原则的要求。

二、房屋征收必要性原则的具体表现

房屋征收作为国家公权力的具体表现，以强制性为后盾，如果被征收人拒绝配合，国家可以动用强制手段强迫被征收人搬迁。但这并不意味着征收人可以在任何一个征收项目中，对每一个被征收人都行使强制权。国家征收权的强制性只能在必要时方可显现。

房屋征收必要性原则在房屋征收的实务中，主要体现在以下几个方面：

1. 如果能通过其他方式实现征收目的，则尽量不启动征收程序。房屋征收的目的是获取被征收房屋所占用的土地，进而实现公益项目的建设。如果公益建设项目可以选择闲置土地或者没有建筑物的空地，则不一定需要通过征收已有建筑进行建设。同时，如果能够通过非征收方式，如协议购买、置换取得被征收房屋，也可以不启动房屋征收程序。

2. 在确定房屋征收范围时，应根据规划部门审定的规划红线，以公益建设项目的必需为限，不能为了实现某些政绩工程或者其他目的，而随意扩大征收范围，将原本不需要进行征收的房屋纳入征收范围。

3. 补偿协商程序应是作出征收补偿决定的前置条件。房屋征收决定作出后，房屋征收部门应根据评估结果，与被征收人就征收补偿事宜进行协商。如经协商，在签约期限内未能达成一致的，才可以报请市、县级人民政府依法作出征收补偿决定。房屋征收部门未经与被征收人的协商程序，不能报请作出征收补偿决定。同时，为保证房屋征收部门进行了实质性的协商程序，在报请作出征收补偿决定时，应提交前期协商的相关记录以及未能达成一致的原因说明等材料。

4. 强制搬迁过程中仍应允许订立补偿协议。征收补偿决定作出后，如被征收人仍然拒绝搬迁，强制搬迁已经是征收程序的最后选择。但这并不表示进入强制搬迁程序后，就不能再进行协商。如被征收人在强制搬迁程序启动后有协商的意愿，则房屋征收部门仍应积极与被征收人协商，争取通过协商方式解决补偿问题，不能因为已经有补偿决定而拒绝与被征收人协商。当然，征收补偿决定与补偿协议不能并存，在房屋征收部门与被征收人订立补偿协议前，应先由征收人撤销之前作出的征收补偿决定。

5. 实施强制搬迁时，实施主体应采取对被征收人影响最小的方式进行。实施主体实施强制搬迁，应做好充分准备，遏止被征收人暴力抗拒搬迁的可能，并尽可能通过劝导、说服的方式实施搬迁，以实现强制搬迁的和平进行。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。

......

2016年11月4日，中共中央、国务院印发了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》），明确提出：“产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。有恒产者有恒心，经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。”完善财产征收征用制度是增强人民群众财产财富安全感、增强社会信心的重要手段之一。在“完善财产征收征用制度”部分，《意见》明确提出：“完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。”

2011年1月21日实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》），明确了国有土地上房屋征收适用的公共利益需要的范畴，确立了征收补偿的原则，从征收主体、征收程序、征收补偿、强制执行等多个方面完善了房屋征收与补偿制度。从8年来的实施情况看，《条例》在规范国有土地上房屋征收与补偿活动、保障被征收人合法权益方面发挥了十分重要的作用，对保障公共利益的需要、促进国民经济和社会的发展、改善民生作出了重要贡献。

但在《条例》实施过程中，也存在不能充分满足现阶段社会公众财产权益保障的需求，与党中央加强产权保护的要求也存在一定差距等问题。《条例》的有些规定过于原则，有些规定缺失，有些规定有歧义，相关配套规定也尚不完善。

正因为这些不足因素的存在，导致在房屋征收实践中，围绕房屋征收的目的、补偿标准、补偿项目、住房保障、补偿方式的选择、补偿决定的作出、强制拆除等问题产生了许多的行政争议。国有土地上房屋征收已成为目前行政诉讼案件最多、矛盾最突出的领域之一。

笔者所在的江苏汇丰锦律师事务所，采取团队化运作方式，组建了专门负责国有土地上房屋征收补偿事务的律师团队，近年来参与了大量的国有土地上房屋征收补偿事务的处理，并代理了一大批涉及国有土地上房屋征收补偿的行政复议和行政诉讼案件，积累了有关国有土地上房屋征收补偿实务方面的丰富经验。

笔者在总结以往房屋征收实务处理中所积累的经验基础上，编写了本书。主要目的是希望能为政府部门规范房屋征收工作、被征收人依法维护自身合法权益提供相关参考。

本书从房屋征收补偿的实务角度，根据房屋征收补偿的一般流程分为五章三十二节，就征收实践中容易产生矛盾纠纷的疑难问题，结合司法实践，对每个问题中涉及的争议点以及司法实务的处理意见逐一进行分析介绍。同时，本书还选取了最高人民法院2016年以来审理的部分案件以及全国法院审理房屋征收的典型案例共45件，附在相关章节中，以期能够更加直观地加深读者对相关问题的理解。

本书力图从实务角度为房屋征收过程中相关问题的处理提供参考，可以供有意从事房屋征收补偿业务的执业律师、政府工作人员以及被征收人参考之用。

受制于笔者的水平有限，对《条例》所涉及的有关问题理解不一定全面，书中不足之处在所难免，恳请各位读者不吝赐教，以便笔者日后对相关问题再作完善。